Por Fernanda García Monticelli, Julia Mondini, Giselle Aguirre, Mariana Aranovich, Guillermina Storch
¿Por qué descartar lo que funciona?
Introducción
En este 2026, tras haber revalidado su gestión en las elecciones legislativas, el Gobierno de Javier Milei suma a las reformas ya conseguidas, el impulso en el Congreso de una serie de leyes que impactaran sobre varios consensos construidos en torno a políticas e instituciones centrales de la sociedad argentina. El escenario que se abre no solo anticipa debates de alta intensidad política, sino también redefiniciones profundas en materia laboral y social.
Este artículo se propone, por un lado, ahondar en los argumentos utilizados para impulsar la reforma laboral a partir de identificar las condiciones del trabajo informal en nuestro país. Por otro lado, por medio de la presentación de datos empíricos, reconocer que la política de integración socio urbana no solo permitió mejorar las condiciones de vida en los barrios populares, sino que constituye una herramienta concreta de generación de trabajo en contextos de alta informalidad, cuyos resultados resultan relevantes para el debate actual sobre empleo en la Argentina.
Deforma laboral / Promesas de Modernización, problemas de empleo
El 9 de julio del 2024, diecisiete gobernadores y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires firmaron el “Pacto de Mayo” ¹ : una iniciativa política impulsada por el Poder Ejecutivo con el objetivo de establecer un conjunto de consensos básicos para orientar un proceso de reformas estructurales en la Argentina. El Pacto se organiza en torno a diez puntos que expresan el ideario del gobierno de La Libertad Avanza. Entre ellos, se encuentran la reducción del gasto público; la reforma tributaria, laboral y previsional; la promoción de la explotación de los recursos naturales; y la redefinición del régimen de coparticipación federal.
En las últimas semanas de diciembre de 2025, algunos de estos puntos comenzaron a traducirse en una serie de propuestas legislativas. Entre ellas la Reforma Laboral, que obtuvo el viernes 27 de febrero su sanción definitiva en el Congreso de la Nación. Entre los puntos centrales de la reforma se destaca la ampliación de la jornada diaria hasta doce horas sin pago de horas extras e incorpora el “salario dinámico”, que permite renegociar condiciones laborales luego de firmado el contrato. También modifica el cálculo de las indemnizaciones por despido —excluyendo conceptos como vacaciones, aguinaldo, premios y propinas— y crea un Fondo de Asistencia Laboral financiado con aportes a la seguridad social, medidas que en la práctica reducen el costo de las desvinculaciones para las empresas.
Dentro de los argumentos principales que el oficialismo utilizó a favor de la reforma laboral sostuvo que el proyecto en discusión tendría un impacto positivo en la generación de empleo y que, como consecuencia, contribuiría a reducir la informalidad. Para ello prevé incentivos impositivos por un año para las empresas que incorporen nuevos trabajadores. Sin embargo, especialistas alertan que en un contexto de recesión económica la generación de empleo no está atada a cuestiones impositivas sino a la recuperación de la actividad económica y de la demanda de trabajo.
Según el INDEC en el tercer trimestre de 2025 el 43,3% de las personas ocupadas se encontraba en situación de informalidad. A su vez, “el empleo asalariado privado en Argentina se mantiene prácticamente estancado desde hace más de una década, en torno a los 6 millones de trabajadores”. Si además se considera el crecimiento de la población en edad laboral, la evolución resulta negativa: en enero de 2012 los puestos asalariados privados representaban el 22,7% del total de personas en edad de trabajar, mientras que en la actualidad ese porcentaje se ubica en el 19,8% ² . Si nos remitimos a la situación de los barrios populares, según el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP) el trabajo informal en estos barrios asciende al 47%, siendo la actividad mayoritaria la construcción³.
Dentro de este escenario, el sector de la construcción presenta una situación particularmente crítica: la informalidad asciende al 76,6% sumado a la enorme pérdida de puestos de trabajo producto de la paralización de la obra pública (4). Estas condiciones de inestabilidad y precariedad requieren, de forma urgente, diseñar estrategias específicas que contemplen las dinámicas productivas y laborales que caracterizan a esta rama de la economía.
Es por ello que experiencias como las desarrolladas por la Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU) durante el período 2020-2023 cobran mayor relevancia: se desarrollaron estrategias para la realización de las obras a través de cooperativas permitiendo canales de formalización del trabajo en uno de los sectores con mayores niveles de exclusión. Entre las diversas líneas, se alcanzó intervenir en más de 5.000 barrios populares, y se generaron alrededor de 339.000 puestos de trabajo entre las contrataciones a cooperativas, empresas y mano de obra en general (5). Estos datos permiten observar que, lejos de tratarse únicamente de una política de infraestructura, la integración socio urbana funcionó también como una política activa de generación de trabajo.
Llama la atención que otra de las iniciativas que tiene en cartera el actual gobierno, propone realizar modificaciones a la Ley N.º 27.453, que regula las políticas de Integración Socio Urbana destinadas a los más de 6.400 barrios populares. En particular, en el marco de las propuestas asociadas a la inviolabilidad de la propiedad privada, se plantea la derogación del artículo 12 de dicha ley; el cual dispone que al menos el 25% de las obras realizadas en barrios populares registrados en el RENABAP debe ser adjudicado a cooperativas de trabajo, u otras organizaciones de la economía popular, integradas por vecinos y vecinas de los barrios.
El sector de la construcción se reconoce como el principal oficio en barrios populares y esta experiencia permitió incluirlos para garantizar el acceso a servicios a miles de familias con altos niveles de efectividad y agilidad en su implementación. Amparada en la existencia de este artículo y con el impulso de las Organizaciones Sociales, la política de la SISU durante el período mencionado permitió la contratación de cooperativas y mano de obra local para la ejecución de las obras en los barrios populares.
En un contexto de aumento de la informalidad en el país la política de la SISU debería ser un faro y no una política a eliminar. Al canalizar recursos hacia cooperativas formalmente constituidas, abrió una posibilidad de transición hacia formas de trabajo más registradas y con mejores condiciones laborales. Permitió la bancarización de un sector históricamente excluido, el acceso a una obra social, indumentaria y elementos de seguridad en el trabajo, aportes laborales y un ingreso regular.
A partir de estos resultados, resulta relevante analizar en mayor profundidad el rol de las Entidades de la Economía Popular en la ejecución de estas políticas.
Obra pública y economía popular, ¿un camino posible?
La política destinada a los barrios populares se construyó a partir del protagonismo de diversas organizaciones sociales y luego de una extensa trayectoria en la lucha por tierra, techo y trabajo. Esa impronta organizativa resultó fundamental para la construcción de amplios consensos sociales y para una definición central: que los propios vecinos y vecinas, quienes históricamente respondieron al déficit habitacional desde su necesidad y la organización colectiva, fueran parte activa de la solución. Ese rol se expresó tanto en el diseño como en la implementación, particularmente en la realización de los relevamientos de los barrios, en el impulso de la Ley N° 27.453 y en la ejecución de las obras a través de cooperativas de trabajo. A los fines de este artículo, se pondrá el foco en la incidencia de las organizaciones sociales en la etapa de ejecución de las obras a través de Entidades de la Economía Popular (EEP) (6).
Al mismo tiempo, esta experiencia permite poner en discusión diversos imaginarios y mitos que circulan en medios de comunicación, redes sociales y debates públicos sobre los trabajadores de la economía popular. Entre los más extendidos se encuentran la idea de que “no tienen cultura del trabajo”, que carecen de calificación o requieren ser insertados con una capacitación previa. También persiste la creencia de que emplearlos implica mayores costos, conflictos o dificultades de adaptación a entornos formales, e incluso que prefieren los planes sociales antes que el empleo.
Esta experiencia, y su potencialidad, se ve representada en los datos publicados por organismos oficiales. Durante el período de gestión 2020-2023, la Secretaría de Integración Socio Urbana contó con un financiamiento específico que permitió llevar adelante un total de 1322 obras, con diversos grados de avance (7). En líneas generales, los proyectos incluían obras de infraestructura básica en Barrios Populares del RENABAP, generación de lotes con servicios y la construcción de viviendas, equipamientos comunitarios y deportivos, y mejoras de accesibilidad, entre otras intervenciones.
Según datos recolectados en el Monitor de obras de la SISU, las Entidades de la Economía Popular fueron las principales Unidades Ejecutoras, realizando 854 proyectos de obra, lo que representa un 64,6% respecto del total. Cabe destacar que es un porcentaje ampliamente superior al 25% establecido por la Ley 27.453. Luego, le siguen los gobiernos municipales y provinciales con proyectos que representan un 25,7% y un 6,7% respectivamente. La evidencia cuantitativa disponible permite dimensionar el alcance de este modelo de ejecución.
Otro dato relevante refiere al desempeño en la finalización de los proyectos. Sobre un total de 513 obras que alcanzaron un 100% de avance físico, el 69,4% corresponden a las EEP. Este dato muestra la capacidad de este tipo de Unidades Ejecutoras en la concreción de los proyectos y contrasta fuertemente con uno de los principales mitos sobre las cooperativas de trabajo, demostrando objetivamente su eficacia en el cumplimiento de las obras.
Lejos de tratarse de experiencias aisladas o de un conjunto reducido de cooperativas, esta capacidad de ejecución se inscribe en un entramado organizativo de alcance federal. El universo de EEP registradas para ejecutar obras de integración socio urbana, según el RENOCIBP, es de 364 organizaciones, distribuidas en las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se trata, por lo tanto, de una estructura con presencia territorial en todo el país, cuya escala resulta determinante para comprender el impacto y la sostenibilidad de esta política pública (8).
En segundo lugar, se puede identificar que el trabajo de las EEP produjo impactos cualitativos significativos. Además de la generación de trabajo, permitió la dinamización de la economía barrial, el fortalecimiento de las capacidades de gestión y la ampliación de la participación de mujeres para un sector tradicionalmente masculinizado (9).
En ese sentido, se realizaron encuestas destinadas a indagar el nivel de inserción de vecinos y vecinas en las cuadrillas de las cooperativas; de qué manera influyó la ejecución de la obra en la vida económica del entorno; así como la composición de las cuadrillas, los niveles de inclusión con perspectiva de género y las capacidades adquiridas durante el proceso de ejecución. Las encuestas se realizaron a responsables de 22 Unidades Ejecutoras, representantes de distintas EEP que llevaron adelante proyectos en el marco del financiamiento del Fondo de Integración Socio Urbana (FISU) en las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Córdoba, Entre Ríos, Mendoza, Misiones, Salta y Santa Fe (10).
De las encuestas, se pudo recabar información de primera mano que permite resaltar los siguientes aspectos significativos:
Al analizar el impacto de las obras en la generación de trabajo, se examinó sobre la cantidad de trabajadores que integraban las cuadrillas y cuántos de ellos residían en los mismos barrios donde se realizaban las obras. Según las respuestas obtenidas, en promedio el 52,8% de los trabajadores y trabajadoras de las cuadrillas vivían en el barrio en el que se realizaba la obra. Otro aspecto tiene que ver con el impacto de la incorporación de EEP en la economía barrial y el encadenamiento productivo cercano. En este sentido, se resalta que el 45,5% de los y las responsables respondieron que los materiales fueron adquiridos en corralones del barrio. Si a esto se suma que el 13,6% compró en cooperativas vinculadas con la EEP y 13,6% a pequeños comercios, se puede observar que este tipo de contrataciones contribuyen a dinamizar la economía popular y los entramados productivos de pequeña y mediana escala.
En relación con la experiencia en obras de construcción, un 86,4% de las EEP respondió tener experiencia previa. Asimismo, en cuanto a los aprendizajes incorporados, se observa que el 54% de las entidades reconocen en un grado alto haber adquirido nuevos conocimientos en términos de organización del trabajo, el 40% en la gestión de fondos y confección de rendiciones contables y el 45% en términos técnicos de construcción de obra.
Teniendo en cuenta que el sector de la construcción es un ámbito altamente masculinizado resulta de interés indagar si en las obras realizadas por las EEP este patrón se repite: de las 22 obras encuestadas se destaca que las mujeres representaron en promedio el 24,5% del total de trabajadores por obra.
Evidencias y desafíos para el debate sobre empleo e informalidad
La experiencia de ejecución de obras a través del Fondo de Integración Socio Urbana (FISU) aporta evidencia empírica relevante para el debate actual sobre la generación de trabajo y la reducción de la informalidad, desplazando el debate desde los supuestos hacia los resultados concretos. Los datos muestran que este tipo de intervenciones no sólo permitió ampliar el acceso a infraestructura en los barrios populares sino también generar trabajo local y fortalecer capacidades productivas en los territorios. Más de la mitad de los trabajadores de las cuadrillas residían en los mismos barrios donde se ejecutaban las obras, demostrando el potencial de estas políticas para promover formas de trabajo de proximidad. La existencia de experiencia previa y los altos niveles de adquisición de nuevos conocimientos organizativos, técnicos y administrativos refutan el prejuicio de la falta de capacidades y la supuesta falta de capacidades para gestionar proyectos de envergadura. Las cooperativas que intervinieron en los procesos de integración socio urbana demostraron capacidad y que la economía popular no sólo trabaja, sino que aprende, se profesionaliza y gestiona políticas públicas con resultados verificables.
Asimismo, en un rubro históricamente masculinizado como la construcción, se registra una participación significativa de mujeres, ampliando oportunidades laborales en actividades tradicionalmente vedadas.
Por todo ello, se puede concluir que la política de integración socio urbana se constituye como una herramienta para abordar los altos niveles de informalidad laboral. Al canalizar inversión pública hacia la ejecución de obras a través de cooperativas y organizaciones territoriales, se generan oportunidades de trabajo y se promueven procesos de formalización progresiva en sectores históricamente precarizados, como la construcción.
La propuesta de eliminar la obligación de destinar al menos el 25% de las obras en barrios populares a Entidades de la Economía Popular, difícilmente pueda interpretarse como una decisión meramente administrativa. Por el contrario, implica desestimar una herramienta que, en la práctica, demostró ser una herramienta eficaz para generar trabajo y ampliar la inclusión de sectores excluidos del mercado laboral formal.
Si la experiencia concreta demuestra que estas formas de organización del trabajo funcionan y generan resultados, surge una pregunta central para el debate público: ¿por qué la reforma laboral no promueve ni fortalece este tipo de iniciativas?¿Por qué no se replican experiencias como la establecida en el Artículo 12 de la Ley 27.453 en otras políticas públicas orientadas a la inclusión laboral, la formación y la generación de ingresos? Y si el objetivo es dinamizar la actividad económica, ¿por qué avanzar simultáneamente en el desmantelamiento de la Subsecretaría de Integración Socio Urbana (SISU), que ha sido una fuente concreta de trabajo y de inversión pública en los barrios?
En un escenario atravesado por altos niveles de informalidad y estancamiento del empleo asalariado, la discusión sobre cómo generar trabajo no puede prescindir de la evidencia disponible. Las experiencias de integración socio urbana muestran que es posible articular inversión pública, desarrollo territorial y generación de empleo. Desconocer estos resultados no solo implica perder herramientas validadas en la práctica, sino también debilitar la capacidad del Estado para intervenir sobre uno de los problemas estructurales del país.
Citas
- https://www.casarosada.gob.ar/slider-principal/50570-se-firmo-el-pacto-de-mayo
- Datos publicados en https://chequeado.com/el-explicador/reforma-laboral-radiografia-del-empleo-en-la-era-de-javier-milei/
- Fuente: pedido de información pública
- Días previos a la votación de la reforma laboral, trascendió un diagnóstico alarmante de la Cámara Argentina de la construcción, afirmando que la casi total ausencia de inversión en obra pública nacional redujo en un 25% la actividad del sector y se perdieron 120.000 puestos de trabajo. Ver en: https://eleconomista.com.ar/economia/construccion-pierde-120000-empleos-weiss-advierte-debemos-adaptarnos-nuevo-sistema-n92918
- Fuente informe de gestión del organismo disponible en: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/informe_anual_sisu_2023_digital.pdf
- La economía popular agrupa a trabajadores/as que, ante la exclusión del mercado empleo formal, desarrollan actividades productivas basadas en su propia fuerza de trabajo y en recursos gestionados directamente por ellos. Las Entidades de la Economía Popular (EEP) son una forma genérica para referirse a las asociaciones civiles, cooperativas y diversas modalidades de asociación de este sector.
- Fuente Monitor de obras de SISU. Datos actualizados a enero 2026, ver en https://www.argentina.gob.ar/obras-publicas/sisu/proyectos-de-integracion-socio-urbana
- El Renocibp es el “Registro Nacional de Organizaciones y Cooperativas para la Integración de los Barrios Populares”. Los datos se encuentran publicados en: https://www.argentina.gob.ar/renocibp/listado-de-entidades-inscriptas
- “Según la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, las trabajadoras representan apenas el 3,3% de la industria, y las barreras para el acceso tienen relación, principalmente, con las responsabilidades familiares, la posibilidad de embarazo, la cultura corporativa machista y los prejuicios” https://www.argentina.gob.ar/noticias/presentaron-los-resultados-del-estudio-de-camarco-y-la-uocra-sobre-genero-en-la
- Anexo